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INDICE

1) Presentación

2) Las reformas educativas

2.1 La gobernabilidad democrática de los Sistemas Educativos
2.2 Condiciones objetivas y subjetivas para una reforma
2.3 Capitales intangibles: la reciprocidad

3) El desarrollo económico local: Las posibles sinergias del Sistema Educativo
3.1 Capitales Intangibles
3.2 Capital Social

4) Educación y desarrollo: un posible espacio de trabajo articulado entre el Estado y la Sociedad Civil

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1- Presentación

Entre el conjunto de problemas y desafíos que enfrenta el Sistema Educativo Nacional hay tres que en este trabajo se quieren analizar:

Ø Uno hace a los temas relacionados con la descentralización y a la tan mencionada autonomía de los establecimientos educativos.

Ø El otro tiene que ver con alguna de las posibles funciones que le cabe a la educación dentro de las políticas de desarrollo.

Ø El tercero radica en la posibilidad que tiene el Sistema de promover la incorporación activa de Organizaciones de la Sociedad Civil en los planes y proyectos educativos.

Dentro de los cambios que se vienen planteando en el Sistema Educativo especialmente a partir de la última década, hay uno que ha despertado el interés de quienes trabajan el tema, tal es el intento de dotar de amplia autonomía a las escuelas como parte del proceso descentralizador, en la medida que se lo vislumbra como el principal procedimiento para lograr elevar la calidad. En general como se verá más adelante, este es un tema donde los avances fueron mínimos y en este artículo se sostiene que tal situación es explicable por la falta de gobernabilidad democrática- participativa en el Sistema.

Hace un tiempo que quienes analizan los problemas relacionados con el crecimiento económico han planteado la importancia que tiene la educación para el desarrollo de la competitividad en el marco de la "sociedad del conocimiento" y de la "información". Por otra parte algunos autores que trabajan los temas de desarrollo económico y lo diferencian del crecimiento, han llegado a la conclusión de la necesidad de profundizar en aquellos capitales intangibles que una sociedad tiene o puede adquirir y que son básicos para el desarrollo de las mismas. Dichos bienes están en la cultura social expresada en la confianza entre los actores, la capacidad de reciprocidad, la cooperación y un conjunto de valores y actitudes que se expresan en el "capital social comunitario". De tal manera y más allá de los aportes que la educación pueda brindar al crecimiento, hay seguramente contribuciones definitorias para el desarrollo desde la perspectiva de aumentar el capital social comunitario.

Hasta el momento el Sistema Educativo demostró que solo no ha podido obtener avances significativos en ninguno de estos dos aspectos, ya que para ambos es necesaria una aproximación con prácticas democráticas-participativas que faciliten la construcción intersubjetiva de múltiples actores. De tal manera que una de las posibilidades, hasta ahora débilmente explorada en la práctica por la conducción de los Sistema Educativos, es ampliar la participación a las Organizaciones de la Sociedad Civil que tengan inserción real en la comunidad y que estén dispuestas a trabajar desde estas perspectivas. En torno a estos problemas se ha estructurado el presente artículo.

 

2- Las reformas educativas

Desde hace algunas décadas se ha iniciado un proceso de considerables transformaciones educativas tanto en los países centrales cuanto en los periféricos. En estos últimos uno de los temas iniciales, y donde quizás se haya puesto más esfuerzo es el referido a reformas de tipo institucional y dentro de estas, principalmente a la descentralización de los sistemas, pese a que los discursos de las reformas pusieron énfasis en diversos aspectos.

Hacia 1992 un trabajo que procuró reflejar las principales tendencias que se expresaban en las agendas de las reformas en nuestro continente fue el de CEPAL/UNESCO. (CEPAL: 1992) Por una parte se planteó la necesidad de superar el aislamiento de los sistemas educativos, insertándolos dentro de las necesidades sociales; por la otra desde el planteo de equidad ( y como producto de la apertura señalada) se pretendía asegurar el acceso universal a los códigos de la modernidad; finalmente se señalaban aspectos de carácter instrumental tales como nueva gestión institucional, profesionalización de los docentes y aumento del presupuesto educativo. (Gajardo 1999)

El trabajo de CEPAL/UNESCO señala como una de las ideas-fuerza de la estrategia "la formación de la moderna ciudadanía y la competitividad internacional de los países" (op. cit.: 125.

Con relación a las políticas que permitirían viabilizar la propuesta se destacaron dos criterios centrales: el de equidad y el de desempeño. "El primero mira hacia la igualdad de oportunidades, la compensación de las diferencias, el desarrollo equilibrado y la cohesión del cuerpo social en su conjunto; el otro, hacia la eficacia (metas) y eficiencia (medios), evaluando rendimientos e incentivando la innovación" (os. cit.:126)

Por otra parte, se señala que será necesario, en el plano de las reformas institucionales, producir cambios destinados a una mayor integración y descentralización. "La primera se expresa a nivel central a través del fortalecimiento de la capacidad institucional que garantice la equidad y la integración de todos los ciudadanos a códigos, valores y capacidades comunes. La segunda se manifiesta en el ámbito local a través de la descentralización y la mayor autonomía de los establecimientos..." (op. cit.:126.) Mas adelante se señala que el logro de esta autonomía es un paso fundamental para el mejoramiento de la calidad, de la eficacia y de la eficiencia del sistema en el sobre entendido que la descentralización no es un fin en sí, sino el mejor camino para llegar a los objetivos propuestos.

Que se hayan obtenido mayores resultados en un aspecto considerado como instrumental (tal es el caso de la descentralización) y no en otros, no puede ser obra de la casualidad. El acento puesto en un determinado aspecto por sobre otros indica que elementos, que según los discursos, tendrían que ser un instrumento para el logro de los objetivos superiores que hacen al mejoramiento de la calidad educativa, se van transformando en objetivos finales. Esto es debido, al menos, a dos razones:

a) La descentralización surgió como razón del ajuste del Estado, bajo la consideración de problemas fiscales y con propuestas que privilegian la reducción del gasto público. En este marco se reivindicaron políticas descentralizadoras como la llevada a cabo en Chile hacia 1980 al compás de la municipalización del sistema y el incentivo a la competencia entre instituciones. Son numerosos los estudios que analizan el impacto negativo con relación a los problemas de equidad que han tenido experiencias de tipo privatistas en educación, así como se señala que los limitados avances en participación y, por ende, eficiencia social y ambiguos en materia de eficiencia técnica (Di Gropello, 1999) De todas maneras, un estudio realizado por la Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL) recomendaba la aplicación de un modelo similar al chileno para el caso argentino. (FIEL, 1993)

b) Por otra parte se está, de hecho, ante la idea de que mediante un proceso descentralizador que modifique la escala de los sistemas educativos, se producen avances sustantivos en la transformación educativa. Así en ambas situaciones, lo que serían instrumentos (según los discursos descentralizadores) para avanzar en una reforma, se transforman en la práctica en los principales resultados de la misma.

Pero como el tema de la descentralización de los sistemas educativos es por demás complejo, sería conveniente avanzar un poco en que se entiende por tal cosa y de que manera ésta permite el logro de un objetivo intermedio (como se ha definido a la autonomía de los establecimientos educativos) en el transito hacia los objetivos finales de mejora de la calidad, eficiencia, etc, etc.

Cuando se habla de descentralizar se hace referencia al menos a tres diferentes formas y siguiendo a Mark Hanson (1997) se puede estar frente a un proceso descentralizador cuando se ha producido:

Delegación, que implica la transfiere la autoridad en la toma de decisiones, pese a que esta autoridad pueda ser retirada cuando la unidad que delega lo considere.

Desconcentración, que se expresa en la transferencia de tareas y el trabajo, pero no la autoridad, a otras unidades al interior de una organización.

Traspaso, que significa la transferencia de la autoridad a una unidad que puede actuar en forma independiente y sin pedir permiso previo. La privatización es una de las formas de traspaso en la cual los recursos y las responsabilidades se transfieren desde el sector público al sector privado. En nuestro país, producto del proceso de trasferencia de los sistemas educativos a las provincias y a la Ciudad de Buenos Aires, se estaría frente a una forma de traspaso pero manteniendo el centro algunas atribuciones en el ámbito curricular, en el de la evaluación de los resultados y en la generación de políticas compensatorias en procura de mejor la equidad, entre otras.

Un proceso descentralizador conlleva, por consiguiente, una redistribución espacial del poder que es trasferido desde el centro a otras escalas geográficas donde se constituyen actores encargados de ejercerlo.

Ahora bien, la descentralización, ya se dijo hace diez años (Hevia Rivas 1991) "es un dato en América Latina" lo que no implica que haya grandes acuerdos sobre lo que realmente es y "a pesar de los logros tan poco alentadores que han obtenido los intentos reales de descentralización que se han emprendido" (Weiler, 1996:210)

Estas dudas no son sobre el resultado del proceso descentralizador en sí, sino que procuran alertar precisamente sobre si con la descentralización se han podido superar aquellos problemas detectados en los diagnósticos que dieron impulso a las reformas educativas. Para responder a este interrogante se podrían tomar los objetivos generales de las reformas y analizar en que medida se cumplieron, pero esto trasciende los objetivos de este trabajo.

Una de los temas que se discutirá aquí es si un objetivo intermedio, como es el de "dotar de autonomía a los establecimientos educativos" como paso imprescindible para el cumplimiento de los objetivos superiores de las reformas se ha cumplido o se está en camino hacia su cumplimiento.

Desde la perspectiva de este trabajo, el problema no pasa por discutir el grado y los tipos de descentralización, sino por analizar si la descentralización conlleva la autonomía de los establecimientos escolares. De no lograrse dicho objetivo esta descentralización comenzaría a carecer de su sentido principal no diferenciándose sustantivamente de anteriores procesos descentralizadores que fueron llevados a cabo en el continente por gobiernos autoritarios. El salto cualitativo que podría dar un nuevo modelo de gestión de los diferentes ámbitos de la conducción del sistema (de la cúpula política a los establecimientos) no se estaría produciendo y, en la medida que el logro de este objetivo intermedio es considerado "condición necesaria" para el cumplimiento de los objetivos finales, se estaría ante un problema de difícil resolución.

Si la autonomía no se produce, una posibilidad entre otras, es que se esté ante un sistema educativo "policentrado" ( Sevilla Merino, 1996) entendiendo por tal la multiplicidad de centros (por citar un ejemplo cercano) provincias que tienen atribuciones y responsabilidades producto del traspaso del sistema a unidades menores encargadas de la gestión, pero en tanto y cuanto esta descentralización no se exprese en las escuelas mediante la obtención de verdadera autonomía no se esta frente a un cambio cualitativo. La forma que adquiere un sistema educativo policentrado es muy similar a del que tiene solamente uno, y los múltiples nuevos centros reproducen los mecanismos de funcionamiento del anterior sistema.

El supuesto que subyace al postular la autonomía escolar como la fase más importante del proceso descentralizador es que mediante su logro, se generan las mejores condiciones para establecer un proceso dinámico de participación e involucramiento de diversos actores sociales capaces de construir una "imagen objetivo" en las escuelas. Es esta construcción conjunta del proyecto educativo la que retroalimentaría y crea sinergias que permiten dar saltos cualitativos en la generación de una nueva cultura institucional que impacta positivamente en aquellas cuestiones detectadas como falencias del sistema.

En la medida que un sistema policentrado exprese la continuidad del modelo vertical centralista, sería cuanto menos difícil que se acorte la brecha de lejanía que esas conducciones tienen de las necesidades y demandas sociales, al tiempo que dificulta la posibilidad de contar con escuelas que, insertas en su medio, puedan crear y recrear contenidos significativos. Es que la autonomía trae aparejada la necesidad de consolidar espacios de participación social donde estén representados múltiples actores que tienen que ver con la educación. Mas allá de lo que tradicionalmente se entiende por comunidad educativa, será necesario ampliar la base de sustentación social de una transformación educativa incorporando a sectores de la producción, del trabajo y de la sociedad civil expresada por sus organizaciones intermedias.

La reivindicación de la autonomía de las escuelas, no es para que el director, los docentes, los alumnos o cualquier otro sector ejerza el poder por separado, sino es en la autonomía de la menor unidad de análisis del Sistema donde estos y otros sectores son contenidos. Tampoco es esta una reivindicación por cuestiones de principios, sino por que se reconoce a la escuela, si desarrolla sus potencialidades, como la célula básica del sistema, como la unidad de cambio, es este el lugar privilegiado donde el sistema toma contacto con la realidad social que debe ser modificada, es por eso la escuela autónoma la que se transforma en el principal vínculo y polea de transmisión de las demandas sociales hacia el sistema general. (Guevara,2000 a)

Vista desde esta perspectiva, la autonomía no es solo (ni principalmente) el logro de un "objetivo intermedio" que permite mayor calidad, eficacia y eficiencia del sistema como postulan algunos programas de reforma, sino la consecuencia de una nueva forma de gobernar al Sistema donde se privilegian los espacios de acuerdo intersectorial y la elaboración y construcción desde "abajo".

Hasta aquí se ha tratado de exponer uno de los principales desafíos que aún hoy, luego de tantos años tienen pendiente en general las transformaciones educativas encaradas en la última década. El próximo paso será esbozar algunas razones que se supone, tienen que ver con esta demora y que están relacionadas con la ineludible necesidad que tienen los sistemas educativos de democratizar sus estructuras como paso imprescindible para lograr la autonomía de sus establecimientos.

2.1- La gobernabilidad democrática de los sistemas educativos

La descentralización, ya se vio, puede ser realizada por gobiernos democráticos o autocráticos, lo que implica que desde posiciones ideológicas antagónicas puede utilizarse una misma estrategia. Pero si a esta se le incluye la autonomía de los establecimientos, desde el punto de vista de este trabajo será necesario encarar mecanismos democráticos-participativos como vía por la que transite el proceso autonómico y esto excluye las posiciones autocráticas, lo que no quiere decir que todo gobierno democrático tenga la voluntad de circular por esta vía.

La gobernabilidad democrática de un sistema educativo se expresa, entre otros aspectos, cuando éste muestra capacidad de agregar y articular intereses, al tiempo que logra resolver los conflictos interactorales (de Puelles y Urzúa, 1996), lo que implica capacidad de atención de las demandas sociales y posibilidades de tener respuestas para las necesidades de educación de su población incluida, a la par de desarrollar activas políticas que permitan incluir a la población excluida.

La gobernabilidad democrática supone también, desde la perspectiva de este trabajo, la generación y consolidación de espacios de participación de numerosos agentes sociales que, mediante la construcción de acuerdos, van diseñando un proyecto común que los involucre.

La gobernabilidad democrática así entendida, atraviesa los diferentes espacios del sistema y permite arribar al logro de la autonomía escolar. Esto implica que deberá incluir a los diferentes ámbitos o niveles del sistema en esta práctica ya que es difícilmente imaginable que el sistema transite un camino que confluya en prácticas democráticas en el ámbito de la unidad básica del sistema, si no se entablan relaciones simétricas en los demás niveles.

De tal manera que uno de los supuestos de este trabajo es que los pocos logros en materia de autonomía escolar se deben a las dificultades que tiene el sistema educativo en recorrer un camino que lo encauce en la práctica de gobernabilidad democrática-participativa. Una consecuencia de esta situación es la falta de participación real de los diferentes actores educativos en el análisis y solución de los problemas del sector debido, entre otras causas, a la carencia de espacios de participación real, ya se dijo, en todos los ámbitos del sistema.

Para concluir esta parte quizá valga una aclaración: El trabajo no tiene por interés fundamentar mayor descentralización territorial desde la perspectiva de "municipalizar" ya que la falta de ejercicio de gobernabilidad democrática no es vista aquí como un problema de escala de los sistemas. Teóricamente es posible pensar practicas democráticas independientemente de la escala y la ausencia de estas remite a concepciones ideológicas y de decisión política y no al tamaño, ya que no está demostrado que los pequeños sistemas sean más democráticos que los grandes.

 

2. 2- Condiciones objetivas y condiciones subjetivas para una reforma.

El análisis del contexto por donde transita un proceso de transformación educativa remite a la explisitación de las condiciones objetivas y subjetivas en que se desenvuelve. Este tema será tratado a continuación de manera esquemática.

Cuando analizan las condiciones objetivas del Sistema Educativo, los diagnósticos que fundamentan gran parte de las transformaciones educativas coinciden en resaltar de manera general una serie de problemas entre los que resaltan:

Ø El continente vivió, a partir de 1960 un importante proceso de expansión de los sistemas educativos expresado en un considerable aumento de la cobertura, pero esta expansión no fue acompañada de mejoras sustanciales en los contenidos educativos ni en la inversión necesaria, lo que trajo aparejado importantes problemas de repitencia, abandono, sobre edad, etc.

Ø La mala calidad en la formación y en los programas de actualización docente unidos a los problemas de deterioro de las condiciones de trabajo y del salario trajo como consecuencia, docentes desinteresados y no capacitados para el ejercicio de su profesión.

Ø Se constata la existencia de escuelas publicas con recursos, generalmente utilizadas por los sectores medios y altos y escuelas carentes de los mismos, pobladas por los sectores bajos, lo que trae como consecuencia mayor inequidad producto del acceso desigual a los saberes.

Ø Quizá también sea producto de su expansión, que si se analiza por ejemplo la distribución espacial de la oferta del subsistema de educación técnica, se pueda concluir que esta conformado por un conjunto de establecimientos con superposición de ofertas que no se asientan sobre necesidades y características regionales.

Ø Se comprueba el divorcio entre el sistema educativo y el mundo del trabajo, lo que redunda en la escasa preparación que tienen los egresados para insertarse en el mercado laboral.

Ø Así, entre las condiciones objetivas detectadas en los diagnósticos previos a las transformaciones o reformas del sector, se puede resaltar la existencia de sistemas educativos más segmentadores que integradores que se vuelven cada vez más inadecuados frente a las demandas del mundo del trabajo (Ottone 2000) donde se expresa la impotencia del sistema para producir resultados que puedan satisfacer las necesidades y expectativas sociales.

Por otra parte, cuando se habla de condiciones subjetivas se está haciendo referencia a dos cuestiones:

1. Por una parte a la voluntad política y la perspectiva ideológica que permitan definir el modelo general de gobierno así como la especificidad del sistema educativo que se pretenda recrear. Esto remite a la necesidad que tienen quienes gobiernan la educación provincial de precisar su propuesta política, sus objetivos y metas que permitan vislumbrar una mejora de esas condiciones "objetivas", pero también (y fundamentalmente) debería expresar claramente su estilo de gobierno dentro del que están las reglas de juego para la participación ciudadana. La conducción de los sistemas educativos provinciales debería proponer su estilo de gobierno del sistema e incluir expresamente los mecanismos que permitan generar espacios participativos, así como acciones tendientes al logro de la democratización del mismo.
2. Por la otra, se está haciendo referencia a la manera en que la sociedad civil vislumbra las condiciones objetivas mencionadas y, principalmente, cual es su disposición a involucrarse de manera activa en la solución de los mismos, bajo el supuesto que su inclusión es fundamental para producir ese salto cualitativo que modifique las condiciones objetivas en las que se está desenvolviendo el sistema. Puede ser esta sociedad civil expresada en una serie de organizaciones intermedias barriales y en ONG, s las que se incorporen a un proceso de transformación educativa y de hecho esto sucede en numerosos establecimientos. El problema radica que en la actualidad esta inclusión es producto generalmente de las características que tenga la conducción de cada escuela y no de una política sistemática dirigida desde los gobiernos educativos centrales.

Cuando se inician procesos de reformas o transformaciones educativas como los propuestos durante la década del 90 cuyo discurso incorpora nociones de descentralización y principalmente, autonomía de las instancias menores del sistema, para que estas propuestas no queden solo como un discurso, será necesario atender a las dos condiciones anotadas, ya que no solo basta con que las "objetivas" indiquen lo imperioso del cambio, pues si no están creadas (o no se pueden crear) esas "condiciones subjetivas", son escasas las posibilidades de que el cambio a nivel general sea factible.

En nuestro caso si bien las condiciones "objetivas" (con variaciones en cuanto a la magnitud) podrían ser comunes al conjunto de los sistemas educativos provinciales las "subjetivas" no lo son en igual medida. Por tal razón es posible suponer que la democratización necesaria podrá sufrir un proceso desigual según dichas condiciones que tendrán que ser analizadas en cada caso concreto.

Lo paradójico para el caso argentino, es que en gran medida un aspecto de las condiciones subjetivas (aquel que se refiere a la sociedad civil) estuvo dado a partir de la última vuelta a la democracia cuando una parte importante de la sociedad se movilizó e involucró en torno a los problemas educativos (Albergucci 1995) pero esta movilización fue decayendo, quizás debido a la impotencia del Estado en la promoción y generación de espacios que permitan una construcción conjunta entre el gobierno educativo y la sociedad civil.

Ni el debate político, ni la sanción de una Ley garantizan el necesario acuerdo societal y menos aún la participación de múltiples actores imprescindibles a la hora de implementar transformaciones educativas que se sabe, requieren de tiempos largos y continuidad en las acciones, aspectos no fácilmente articulables con los tiempos políticos. Se requiere de cierta cohesión social, para la concertación de objetivos y estrategias y si bien, la educación es responsabilidad inalienable del Estado, no significa que sea de responsabilidad exclusiva de un gobierno ni que el Estado deba construir planes y proyectos educativos "interpretando" las necesidades sociales. Sería precisamente lo opuesto, la construcción conjunta en diversidad lo que promovería la participación y la elaboración de saberes concertados que facilitarían la mayor posibilidad de continuidad en el tiempo.

En ese sentido se entiende la construcción de "política de estado para el caso de la educación" donde deberá estar el Estado (Nacional y Provincial) y la sociedad de manera que lo societal y lo estatal se constituyan a este efecto reconociendo que lo determinara en última instancia la naturaleza y garantizará la continuidad de las transformaciones será el nivel y solidez de los acuerdos logrados en el ámbito societal.

Para eso será necesario partir de un preconcepto referido a las posibilidades de concertar algunas políticas y las dificultades (imposibilidades?) que tiene la concertación de otras. Aquellas que son dirimidas en el ámbito de la diferencia por el uso y distribución del excedente económico y que hacen a modificaciones estructurales en el patrón de acumulación y distribución, no se las vislumbra como capaces de ser concertadas pues hacen a antagonismos, algunos de clase y a otros del orden de la cultura en sentido amplio (genero, raza, origen migratorio, edad, etc) que cada vez se expresan con más fuerza en las sociedades "post capitalistas". Por el contrario, para el caso de algunas políticas (como por ejemplo la educativa) es pasible de que en su entorno se construya acuerdos y se actúe en consecuencia.

Para iniciar este camino un primer paso sería el reconocimiento expreso de que la participación es, en términos generales, escasa y la democratización de los sistemas prácticamente nula ya que la tensión principal no estriba en centralización o descentralización, que puede (y de hecho así ha sucedido) ser realizada por gobiernos dictatoriales o democráticos, la tensión principal es gobernabilidad democrática participativa o gobernabilidad autocrática. (Guevara 2000a) Avanzar en este camino es condición necesaria para arribar a la autonomía de los establecimientos tantas veces proclamada.

3-Desarrollo económico local: Las posibles sinergias de un sistema educativo participativo.

 

3.1. Capitales Intangibles

Hace algún tiempo que quienes estudian los problemas del desarrollo han reivindicado como condición para el mismo un conjunto de dimensiones que hacen al "capital intangible" y que están en el orden de la cultura. Así las características endógenas de un territorio del orden del fortalecimiento de lazos de solidaridad, reciprocidad, cooperación, etc., ubicadas en dimensiones simbólicas, sociales o cívicas adquirirían tanta o mayor relevancia que aquellas del orden estrictamente material o de inversión como es el caso de la infraestructura existente. En forma paralela al análisis de las características endógenas se diferencia el crecimiento (cuestión cuantitativa que remite a la economía) del desarrollo (que hace a la naturaleza cualitativa de las relaciones que se entablan en una sociedad) resaltándose el hecho que el "derrame" del crecimiento económico no impacta necesariamente en la mejora del nivel de vida de las personas.

El crecimiento sin empleo que analiza el informe sobre Desarrollo Humano del Programa de Naciones para el Desarrollo de 1993 (PNUD) indica el creciente alejamiento entre las necesidades humanas y la dinámica de los aparatos productivos (Villanueva, 1995) mientras que la generalización de las políticas de ajuste de corte neo-liberal ahondaron los niveles de inequidad social resaltando que el problema entre crecimiento económico y distribución del ingreso está claramente relacionado con las particularidades del modelo de desarrollo por el que se opte.

"...tal parece que la dificultad para reflexionar sobre la naturaleza subjetiva, axiológica, compleja del desarrollo, lleva a "cosificar" el concepto para aprehenderlo con mayor facilidad y en tal caso la cuantificación resulta inevitable. Así se confundirá el "desarrollo" con objetos materiales (más casas, más caminos, más escuelas, más hectáreas de tal o cual cultivo) y rara vez se admite que lo que interesa es cambiar las situaciones y procesos" (Boisier, 1998)

El mismo autor señala múltiples formas de capital intangible entre las que rescata el cognitivo, el simbólico, el cultural, el institucional, el psicosocial, el social y el cívico. Dependería de una adecuada articulación entre sí de estos capitales las factibilidades de encarar un proceso de desarrollo y lo que determinaría las posibilidades de este camino sería la utilización del capita sinérgico entendiendo por tal "la capacidad societal de promover acciones en conjunto dirigidas a fines colectiva y democráticamente aceptados". (Boisier, op.cit.)

 

3.2. Capital Social

En similar línea de trabajo, se utiliza la categoría de "capital social" para hacer referencia a formas de asociatividad basadas en la confianza entre actores sociales, a la integración social donde imperan normas de reciprocidad. (Klisberg, 1999) Otros ponen énfasis en que esta forma de capital tiene que ver con las normas, instituciones y organizaciones que promueven la confianza y la cooperación entre personas, en las comunidades y en la sociedad en su conjunto. (Durston, 1999) Así, el capital social podría ser el componente de capital humano que permite a los miembros de una sociedad dada, confiar el uno en el otro y cooperar en nuevos grupos y asociaciones. (Boisier op.cit) De esta manera, la existencia de capital social puede facilitar el desarrollo de organizaciones de la sociedad civil con gestión de base efectivas que agrupen diversos actores sociales fortaleciendo la sociedad civil. (Durston 2000)

En la medida que uno de los conceptos centrales al paradigma de capital social es la reciprocidad, se reconocen los aportes que la antropología brinda a la fundamentación teórica del tema y a Marcel Mauss en su reconocido trabajo "Ensayo sobre el Don" (Durston 2000)

Así, autores como Karl Polanyi (1976) que al analizar los elementos integradores de la sociedad rescata la redistribución (lo que supone la existencia de alguna forma de centralidad distribuidora); el intercambio (que requiere la formación del mercado) y la reciprocidad (que por suponer simetría gana fuerzas como forma integradora) que puede utilizar la redistribución y el intercambio como formas subordinadas (Guevara 2000 a).

También Elman Servic (1973) quien analiza diversos tipos de reciprocidad distinguiendo la generalizada de carácter altruista (donde la "devolución" como retribución material es improbable) que se encuentra especialmente en las relaciones de parentesco; la negativa (donde se procura obtener un beneficio a expensas de alguien en condiciones de debilidad relativa) que está expresando la falta de reciprocidad y; la equilibrada (entendida como la "verdadera") que reconoce el ida y vuelta; la circulación en dos direcciones; que para Marshall Shalins (1974) es la "más económica"..."y que tal vez el efecto social esté compuesto por un intercambio equitativo de necesidades diferentes."

Refiriéndose al mismo tema Raymod Firth afirma, al interrogarse sobre la razón que obligue a retribuir lo recibido, que tal obligación se explica por las sanciones sociales al incumplimiento y a la necesidad de continuar relaciones económicas que son vistas como útiles por el grupo social.

Para algunos, (Portes, 1998) al capital social se lo debe analizar en el plano individual y familiar pero no es atributo de sociedades. Otros, rescatando a P. Bordieu como uno de los iniciadores del tema (quien recomienda profundizar la institucionalización de las relaciones grupales) distinguen la existencia de dos formas de capital social: el individual y el comunitario. El primero está referido a las relaciones de confianza y reciprocidad egocentradas, mientras que el segundo se basa en normas y estructuras que conforman las instituciones de cooperación grupal como forma de "institucionalidad social del conjunto" y quienes participan del mismo plantean el bien común como objetivo (Durston 1999) que no reside en las relaciones interpersonales diádicas, sino en sistemas complejos en sus estructuras normativas, gestionarias y sancionadoras. (Durston 2000)

También existe un espacio de debate entre los que expresan dudas sobre la posibilidad de generación del capital social en sociedades que carecen de él, o en todo caso suponen que la construcción de instituciones confiables y de normas de cooperación y de participación cívica demandaría décadas (Robert, Putman, citado por Durston, 1999). Para este último autor, quien participó de un programa de desarrollo en comunidades rurales de Guatemala, fue posible "crear capital social en estas comunidades y a través de ello convertir a un sector excluido en un actor social en el escenario microregional (Durston, 1999)

El supuesto de trabajo fue que las dimensiones sociales y culturales no son conjuntos inmutables y pueden ser re-elaboradas en determinadas condiciones, especialmente por el involucramiento de determinados agentes que interactúan en la arena social y que, mediante su participación pueden provocar cambios rápidos. Una de las bases donde se asentó la estrategia fue en la recuperación de antiguas prácticas de cooperación y fundamentalmente de mecanismos de reciprocidad comunal. Aparentemente, en el caso presentado fue posible construir capital social comunitario gracias a la existencia previa de prácticas de reciprocidad en la cultura local, la posibilidad de definir un actor social mediante un proyecto de desarrollo y la apropiación de capacidades de autogestión comunitaria por parte de los actores sociales (Guevara, 2000 a).

"Tanto el capital social individual como el comunitario son parte de la cultura compartida y hasta cierto punto internalizada por los individuos que componen la comunidad. El capital social comunitario es la institucionalidad formal e informal que integra las normas culturales de confianza entre individuos, por un lado, con las prácticas de cooperación entre todos los miembros de un sistema social. Los aspectos individuales y colectivos se compenetran." (Durston, 2000:24)

En esta línea también avanzan quienes reivindican el fortalecimiento de la capacidad de gestión del poder local para profundizar estrategias de participación ya que la participación organizada requiere de interlocutores sociales próximos y espacios reducidos. (Schejtman, 1999)

 

4- Educación y Desarrollo: un posible espacio de trabajo articulado entre el Estado y la Sociedad Civil


Hasta aquí se han planteado algunos problemas que hacen al sistema educativo y otros que están relacionados con las perspectivas de desarrollo. En esta última parte que a su vez opera como conclusión, se procurará analizar cual podría ser la forma de trabajo articulado entre el Estado y Organizaciones de la Sociedad Civil, en esa idea de producir sinergias.

En primer lugar interesa exponer cuatro consideraciones:

1) Hay un punto de llegada en los dos temas tratados y es que la vía de partida para producir los cambios necesarios debería ser la construcción democrática y participativa de un proyecto colectivo, la construcción de una "imagen objetivo" que respete diferencia y articule intereses. El camino adecuado es sin duda, el fomento de la participación social que esta íntimamente relacionado con el fortalecimiento de la sociedad civil para organizarse en procura de intereses concretos. (Tomassini 2000) El proceso de participación social a la vez que estimula la capacidad de los actores en la identificación de sus necesidades e intereses, permite desarrollar prácticas de negociaciones y acuerdos multiactorales.

2) Huelga afirmar que la educación juega un papel fundamental en las posibilidades de desarrollo de una sociedad. También es un lugar común decir que los sistemas educativos no están a la altura de las necesidades que la sociedad les demanda (entre otros aspectos) con relación a su aporte al desarrollo. Estos sistemas cuyos resultados (por citar solo algunos) son la profundización de la segmentación social, la lejanía de las necesidades de formación que los jóvenes tienen para su posterior inserción productiva, se asientan sobre un punto de inequidad en la calidad y distribución espacial de su oferta que trae como resultados mayores aportes al sostenimiento de la inequidad social. (Guevara 2000 b) .Por estas razones es que los sistemas educativos están ante el enorme desafío de producir cambios fundamentales que les permita concretar acuerdos entre los disímiles acores sociales.

3) Por otra parte, como se ha dicho anteriormente, uno de los elementos fundamentales para el desarrollo es el capital social que está formado por componentes intangibles como son el conjunto de elementos que engloba el capital sinérgico. Componentes que dependen de valores societales que están en el ámbito de la cultura, creados y recreados en diversos momentos históricos por lo que es posible suponer que, el proceso de construcción y reconstrucción de identidades culturales individuales y colectivas es un espacio donde la educación puede brindar un aporte sustantivo.

4) La discusión sobre el rol del Estado no está saldada y evidentemente si el debate pasa por su tamaño será difícil que esta se salde. Es verdad que al Estado Benefactor se le ha decretado la quiebra y sobre esta situación se montan las propuestas de Estado Mínimo. Pese a que el interés de este trabajo no es discutir las concepciones de Estado hay un tema que deberá ser definido: la responsabilidad de la educación debe ser una de las responsabilidades del Estado, lo que implica contar con un Estado capaz de elaborar propuestas que mejoren la calidad de la educación y, especialmente, que garantice la equidad desde su rol de velar por el bien común. La reducción del Estado encarada a partir de los '90 cuyo eje central fue el traspaso al mercado de importantes funciones que antes desarrollaba y la transferencia a instancias subnacionales (provinciales y municipales) de un conjunto de responsabilidades sociales sin los recursos y formación técnica necesaria, generó la imposibilidad de dar respuestas satisfactorias a las expectativas y demandas sociales. Una consecuencia fue que la sociedad civil a través de sus organizaciones comenzó a ocupar el espacio vacante de las políticas sociales (especialmente en ámbitos locales) ahora agudizadas por los sucesivos programas de ajuste y sus consecuencias de fragmentación social.

No es aquí el lugar apropiado para analizar con detenimiento las Organizaciones de la Sociedad Civil, tarea a la que se abocan otros trabajos en este libro, sino solo para resaltar algunos espacios que estas pueden ocupar en un proceso de incorporación de la educación a una propuesta de desarrollo. En este trabajo se supone que no solo es posible, sino deseable que las Organizaciones de la Sociedad Civil se involucren activamente en los problemas de educación y desarrollo y esto es debido al menos, a dos razones centrales.

a) Una deuda fundamental que tienen en general los procesos de transformación educativa, son los magros resultados con relación al logro de la autonomía de los establecimientos educativos, debido -según se supone aquí- a la carencia de acciones democratizadoras en los Sistemas Educativos. Esta situación tiene como resultado un divorcio cada vez mayor entre las necesidades, expectativas y demandas de la sociedad y las propuestas que elabora el sistema educativo.

b) Una de las líneas que trata de resignificar alguno de los postulados del desarrollo, considera un conjunto de capitales intangibles y/o sinérgicos que estando (o siendo recreados) en el ámbito de la sociedad, son la base por donde se puede instalar el camino virtuoso del desarrollo.

Por otra parte, algunas de las particularidades de las Organizaciones de la Sociedad Civil, son básicas para potenciar esos aspectos.

a) Por sus características muchas de estas organizaciones tienden a ocupar un espacio diferente al Estado, al gobierno y al mercado lo que posibilita la expresión de una lógica de valores diferentes a los que expresan tanto el sector público como el privado.

b) Quizá, la principal fortaleza de muchas de estas organizaciones esté referida a la consecuencia en una aproximación tendiente al reconocimiento de la construcción intersubjetiva del saber. El reconocimiento de la ausencia del saber "objetivo" lleva a la reivindicación del trabajo intersubjetivo y al respeto por la diferencia como practica de construcción del saber. Esto hace que se desarrollen propuestas comunitarias participativas que permiten el involucramiento a diversos sectores y sujetos sociales.

c) Debido al espacio que ocupan y, principalmente, al método de construcción de los saberes, son algunas de estas organizaciones de la sociedad civil las que están en optimas condiciones de revalorizar, resignificar y reconstruir aquel capital social que, en estado mas o menos larvado en algunos casos y manifiestamente expuesto en otros, se encuentra en la organización social y que parece ser condición indispensable para el buen camino del desarrollo.

d) Aquellas organizaciones que desarrollan trabajo de base comunitario, están en inmejorables condiciones de realizar aportes sustantivos a la creación de las condiciones subjetivas. Especialmente en el punto referido a la toma de partido e involucramiento de la sociedad civil en las transformaciones educativas que contemplen expectativas, necesidades y demandas sociales. En este sentido, se entiende a la sociedad civil como el reservorio de la cultura de una sociedad y precisamente al compás de la transformación de los valores producto de la modernidad, se fortalece la conciencia de la importancia de la sociedad civil y de su presencia frente al gobierno y el Estado (Tomassini, 1999) considerando que importantes sectores de la sociedad civil participando activamente de un proyecto, pueden desarrollar instituciones y prácticas solidarias y procurar asociaciones de cooperación a partir de objetivos comunes.

La capacidad de potenciar las posibilidades que tiene el Sistema Educativo para contribuir a generar condiciones virtuosas de desarrollo, promoviendo en involucramiento de la sociedad civil a través de sus organizaciones dependerá básicamente, de sus propuestas.

Un tema que está sobre la mesa es el referido (desde la lógica del financiamiento a la demanda y no a la oferta educativa) a "profundizar" la descentralización vía la municipalización y luego la utilización de bonos (voucher) que el Estado entrega a los padres bajo el supuesto que estos puedan "elegir" la mejor escuela para sus hijos. Esta posición lleva implícita un conjunto de consideraciones de las que se señalan dos:

Ø Como se supone que un problema principal es la poca eficiencia que muestra el Sistema, una política de mercado (oferta y demanda) garantizarían el mejoramiento de la calidad ya que los voucher operan como incentivo para la captación de matricula por parte de las escuelas que tendrían que competir mejorando su oferta.

Ø Se la considera una propuesta equitativa para los padres que envían a sus hijos a escuelas pagas y que a su vez deben financiar la educación publica por vía impositiva.

Las objeciones a la propuesta esta en el orden de:

Ø Las escuelas no son empresas que deban operar mediante el criterio de maximización de ganancias.

Ø Se señala que los desiguales resultados de aprendizaje se explican más por el nivel socioeconómico de los alumnos que por el tipo de escuela a que concurren.

Ø No es posible hablar seriamente de un "mercado educativo", ni tampoco pensar que el Estado abrirá diversas escuelas en un barrio (y menos aún en zonas rurales) para que se pueda elegir entre un "menú de opciones".

Ahora bien, hay otro tipo de propuestas que llevan implícita una visión crítica de estas posturas de extensión de la "lógica de mercado" al diseño de las políticas sociales. En este caso interesa desarrollar en forma breve un modelo de intervención para la reorganización de las ofertas de formación técnica en escala local denominado SILOSE que fue desarrollado en el Instituto Nacional de Educación Tecnológica (INET) .

El objetivo general del modelo es aportar a la configuración, en diversos ámbitos territoriales, de sistemas de ofertas educativas técnico-profesional incorporando a un conjunto de actores públicos y privados entre los que sobresalen el personal, padres y alumnos de los establecimientos involucrados, actores vinculados al mundo del trabajo (cámaras empresariales y sindicatos) organizaciones de la sociedad civil y autoridades políticas del gobierno local.

Mediante un intenso trabajo de negociación y acuerdos interactorales se propone arribar a la reorganización de las ofertas formativas que básicamente tomen en cuenta a los requerimientos de formación acorde a la dinámica socio-productiva zonal y a las necesidades de aprendizaje de diferentes grupos de población.

Ante los problemas derivados de la existencia de instituciones con baja matrícula y carencias en su capacidad instalada se propone la elaboración de proyectos compartidos entre establecimientos bajo el criterio de priorizar la cooperación por sobre la competencia por ofertas y/o matrícula. Este grado de cooperación podrá asumir diversas formas y está relacionado con la cultura local, la cultura institucional, la participación de la conducción política del sistema educativo y con la práctica de los actores en un proceso que deberá generar confianza mutua.

Para desarrollar con éxito este proceso, una condición fundamental es que cada institución abandone la idea de definir la oferta formativa desde su realidad ( básicamente capacidad instalada y especialidad de sus docentes) tema que tiene larga tradición en el sistema. La otra, es el reconocimiento de que la unidad de análisis pasa a ser el territorio donde el conjunto de los establecimientos existentes deberán dar cuenta de las demandas y necesidades sociales, al tiempo que deberán reconocer que el proceso de detección y análisis de esas necesidades no es un tema propio (o apropiado) por el Sistema Educativo, sino que será definido mediante el trabajo conjunto de los actores involucrados.

Aparte de llevar una crítica implícita a la extensión de la lógica de mercado, este tipo de propuestas considera que la práctica de inserción en el territorio conduce al fortalecimiento organizacional de cada una de las instituciones que operan en el territorio lo que facilita la obtención de la autonomía institucional. Por otra parte, producto del trabajo conjunto se va tejiendo una asociación en red de instituciones donde se valora la cooperación, la ayuda mutua y la confianza.

Al conjunto de estas actividades se las entiende en su doble papel de generadoras y utilizadoras del capital social comunitario. Por lo tanto, es una muestra de las posibilidades que tiene el sistema educativo de incorporarse y hasta promover acciones destinadas al desarrollo económico local no sólo en su tradicional rol de formación de recursos humanos en el sentido restringido.

Una de las condiciones para que este tipo de actividades desarrolladas desde el Estado pueda tener éxito, es su sostenimiento en el tiempo, si producto de cambios en la esfera política o de alguna otra razón las conducciones educativas provinciales no sostienen las acciones, es cuanto menos difícil que la sola inercia de una localidad permita arribar a buen puerto con la experiencia.

Eso no quiere decir que las organizaciones de la sociedad civil solas no puedan impulsar actividades destinadas al fortalecimiento del capital social comunitario, pero en este trabajo se opto por analizar algunas posibilidades que tiene el Estado para impulsar acuerdos y trabajos en conjunto con sectores que lo trascienden.

Una condición es contar con un Estado fuerte, regulador, que atienda a la compensación de las diferencias y se plantee desarrollar políticas que promuevan la equidad. Un Estado esencialmente orientado a abrir canales de comunicación y de interacción con la comunidad y la ciudadanía en el diseño y la ejecución de políticas sociales. (Tomassini 2000)

Por lo tanto la generación de espacios institucionales donde importantes sectores de la sociedad civil se organizan y participan activamente de las políticas públicas, desde la perspectiva de consolidar valores, instituciones y organizaciones que promuevan el beneficio recíproco, la cooperación y fortalezcan los lazos de confianza, son actividades que refuerzan y amplían el capital social comunitario.

Esta actividad puede ser motorizada por el gobierno, por las Organizaciones de la Sociedad Civil o en políticas conjuntas que es lo deseable desde la perspectiva de este trabajo. Dependerá del posicionamiento que el gobierno tenga la posibilidad de transitar esta senda.

Una cuestión destacable es que el capital social puede ser construido, como se vio para el caso de una comunidad guatemalteca, desde la perspectiva de creación de un potencial sinérgico mediante el trabajo conjunto de organizaciones comunitarias y el gobierno. Por otra parte, son varios los autores (Coleman, Hirschman, Boisier) que consideran que el capital social, al igual que otras formas de capital intangible, aumenta en la medida que se lo practica y disminuye cuando cae en desuso.

En este sentido las políticas desde el Estado destinadas a promover e incentivar confianza, asociación y cooperación entre instituciones y personas, así como otras formas solidarias, tiende al fortalecimiento y consolidación del capital social comunitario. Por el contrario aquellas que promueven la competencia asimilando la lógica del mercado a las políticas sociales tenderían a la disolución de este capital de igual modo que "el exceso de mercado debilita las relaciones de intercambio comunitario" (Putman, citado por Durston 2000)

La construcción de capital social esta asociada al fortalecimiento de la sociedad civil y de sus organizaciones de base comunitaria que pueden ser, por ocupar un lugar privilegiado que les permiten rescatar expectativas y demandas sociales, una adecuada correa de transmisión y retroalimentación que permita elaborar políticas conjuntas estado-sociedad civil-comunidad, revirtiendo la lógica estatal de elaborar e implementar políticas "desde arriba"

Este esquema significa que si el Estado desarrolla dentro de su ámbito de competencia, políticas que eleven y aumenten normas, organizaciones e instituciones que originen confianza, reciprocidad y cooperación (que son las bases del capital social) produciría el desarrollo de espirales sinérgicos que impacten en los niveles local y comunitario, trayendo como beneficio el fortalecimiento de la sociedad civil y el aumento del capital social comunitario.

Bibliografía.

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